Os 4 Pilares da Gestão Contratual: o básico bem feito que evita problemas

Gestão contratual não é mera burocracia. É onde muitos contratos funciona ou desandam. Na prática, grande parte dos apontamentos de órgãos de controle, sanções e responsabilizações nasce de falhas simples, repetidas e previsíveis na fase de execução contratual.

A boa notícia? A maioria desses problemas pode ser evitada quando a Administração observa quatro pilares básicos da gestão contratual. Eles não são novidade, mas continuam sendo ignorados com frequência.

A seguir, apresento esses quatro pilares de forma direta, prática e alinhada à realidade de quem atua na gestão e fiscalização de contratos administrativos.

1º Pilar – Conhecer as atribuições do gestor e dos fiscais

A falta de clareza sobre as atribuições do gestor e dos fiscais é uma das principais causas de falhas na execução contratual.

O gestor do contrato exerce função estratégica e administrativa. É ele quem coordena a execução, consolida as informações trazidas pela fiscalização, adota providências administrativas, autoriza pagamentos, conduz alterações contratuais, conduz processo de aplicação de sanções e responde institucionalmente pela condução do contrato. Sua atuação é demanda visão global da execução.

Os fiscais, por outro lado, exercem função técnica e operacional. São responsáveis por acompanhar diretamente a execução do objeto, verificar a conformidade dos serviços, fornecimentos ou obras, registrar ocorrências, apontar não conformidades e produzir relatórios e registros que subsidiam as atuações do gestor.

Quando essas atribuições não estão claramente compreendidas, surgem distorções graves. Fiscais passam a atuar sem competência formal, gestores se omitem por desconhecimento ou insegurança, registros deixam de ser feitos e o contrato perde rastreabilidade. Esse cenário fragiliza a gestão e expõe a Administração a falhas recorrentes.

Outro problema comum é a concentração indevida de funções. A acumulação informal de atribuições, sem respaldo normativo ou designação adequada, aumenta o risco de erro e de responsabilização pessoal do servidor. A definição clara de papéis protege não apenas a Administração, mas também os agentes públicos envolvidos.

Além disso, a clareza das atribuições melhora a comunicação interna, torna os fluxos mais eficientes e fortalece a atuação preventiva da fiscalização. O gestor decide melhor quando recebe informações técnicas bem registradas. O fiscal atua com mais segurança quando conhece os limites de sua atuação.

Em síntese, conhecer e respeitar as atribuições do gestor e dos fiscais não é detalhe organizacional. É pilar estruturante da gestão contratual e condição indispensável para uma execução controlada, transparente e juridicamente segura.

2º Pilar – Conhecer as normas atinentes às contratações públicas

O conhecimento das normas que regem as contratações públicas é um dos principais fatores de segurança na gestão e na fiscalização contratual. Não se trata de apego excessivo à legislação, mas de compreender o ambiente jurídico em que as decisões são tomadas e os limites dentro dos quais o gestor e os fiscais podem atuar.

A execução contratual é regida por um conjunto amplo de normas: as leis (ex.: Leis de Licitações 8.666/93 - para contratos sob a vigência do regime anterior e 14.133/21 - novo regime jurídico de contratação), regulamentos internos, decretos, instruções normativas, entendimentos dos Tribunais de Contas e, em muitos casos, jurisprudência administrativa consolidada. Ignorar esse arcabouço normativo é assumir riscos desnecessários.

Na prática, o domínio das normas permite ao gestor agir com segurança. Da mesma forma, orienta a atuação dos fiscais, responsáveis por acompanhar a execução do objeto, verificar conformidade, registrar ocorrências e subsidiar o gestor com informações técnicas consistentes.

Quando o agente público desconhece a norma, a tendência é a atuação defensiva ou equivocada: ou se deixa de decidir por medo de errar, ou se decide sem fundamento adequado. Ambos os cenários fragilizam a execução contratual e comprometem o interesse público.

Outro ponto relevante é que o conhecimento normativo fortalece a padronização de procedimentos. Gestores e fiscais que dominam as regras atuam de forma mais uniforme, reduzem improvisações e contribuem para uma gestão contratual mais previsível, transparente e controlável.

Além disso, a observância das normas protege o próprio servidor. Decisões fundamentadas na legislação e nos entendimentos consolidados dos órgãos de controle são mais facilmente defendidas em auditorias, inspeções e tomadas de contas. O desconhecimento, por outro lado, não afasta a responsabilização.

Em síntese, conhecer as normas de contratações públicas é requisito mínimo para uma atuação profissional na gestão e fiscalização de contratos. É esse conhecimento que transforma a execução contratual em um processo técnico, fundamentado e juridicamente seguro.

3º Pilar – Conhecer as regras contratuais

Conhecer as regras contratuais é condição básica para que a gestão e a fiscalização sejam objetivas, técnicas e defensáveis.

O Termo de Referência e o contrato administrativo são os principais instrumentos que balizam a atuação do gestor e dos fiscais. Neles estão definidos o objeto contratado, os padrões mínimos de qualidade, os prazos de execução, os critérios de medição e recebimento, as condições de pagamento, bem como as hipóteses de sanção e de rescisão. Tudo o que pode — e deve — ser cobrado da contratada está ali.

Na prática, esse conhecimento evita dois extremos igualmente prejudiciais: a omissão e o excesso. O servidor que desconhece as regras tende a deixar de exigir o que é devido ou, ao contrário, passa a cobrar obrigações que não estão previstas no contrato, fragilizando a atuação administrativa e abrindo espaço para contestações.

O domínio das regras contratuais permite ao gestor e aos fiscais cobrar a execução exatamente nos termos pactuados, registrar não conformidades de forma objetiva, exigir correções, subsidiar decisões administrativas e autorizar pagamentos com segurança jurídica.

Além disso, conhecer o contrato é essencial para a correta condução de situações sensíveis da execução, como glosas, aplicação de penalidades, alterações contratuais, prorrogações de prazo e ajustes quantitativos ou qualitativos. Sem esse domínio, decisões passam a ser tomadas com base em percepções subjetivas, o que fragiliza a fiscalização e aumenta o risco de questionamentos pelos órgãos de controle.

Outro ponto crítico é o registro da execução. O contrato e o Termo de Referência fornecem o parâmetro objetivo para relatórios de fiscalização, atestes, medições e comunicações formais à contratada. Quando esses registros não dialogam com as regras contratuais, perdem força probatória e comprometem a defesa da Administração.

Em síntese, conhecer as regras contratuais é o que transforma a fiscalização em um ato técnico e não pessoal. É o que protege a Administração, fortalece a gestão e reduz significativamente o risco de responsabilização dos agentes públicos.

4º Pilar – Se capacitar continuamente

A capacitação não pode ser tratada como algo acessório na gestão contratual. Ela é elemento estruturante de uma atuação segura, técnica e alinhada às exigências legais. Em um ambiente normativo cada vez mais complexo, quem não se capacita fica para trás e assume riscos que não precisaria assumir.

A Lei 14.133/2021 enfrentou esse tema de forma objetiva. O art. 173 atribuiu aos Tribunais de Contas o dever de promover capacitações, por meio das Escolas de Contas, para os agentes públicos que atuam nas contratações. Esse comando legal reforça o caráter pedagógico e preventivo do controle externo, deslocando o foco exclusivo da punição para a orientação e o aperfeiçoamento da gestão.

Mas a capacitação não é responsabilidade exclusiva dos órgãos de controle. À Alta Administração cabe fomentar políticas institucionais de capacitação como verdadeira ação de governança, garantindo que gestores e fiscais tenham acesso a treinamentos, cursos e atualizações compatíveis com a relevância de suas atribuições.

Ao servidor, por sua vez, compete uma postura ativa. A busca por capacitação contínua é responsabilidade individual e investimento profissional. Não se trata apenas de cumprir formalidades, mas de adquirir segurança técnica para decidir, registrar, exigir, autorizar e, quando necessário, negar.

Na prática, a ausência de capacitação se reflete em erros recorrentes: registros frágeis, decisões mal fundamentadas, insegurança na aplicação de sanções, falhas na condução de alterações contratuais e dificuldade de responder a questionamentos dos órgãos de controle.

Por outro lado, o servidor capacitado atua com mais autonomia, clareza e segurança. Sabe onde pode avançar, onde deve recuar e como justificar tecnicamente suas decisões. Isso reduz conflitos, fortalece a fiscalização e contribui para uma execução contratual mais eficiente e transparente.

Conclusão

Os quatro pilares da gestão contratual são indispensáveis para a regular execução dos contratos administrativos e para a mitigação de riscos jurídicos, operacionais e de responsabilização dos agentes públicos.

A clara delimitação das atribuições do gestor e dos fiscais assegura a segregação de funções, a rastreabilidade das decisões e a adequada formação do processo administrativo.

O domínio das normas que regem as contratações públicas confere suporte jurídico às decisões tomadas na fase de execução, permitindo a correta condução de pagamentos, sanções, alterações contratuais e demais atos de gestão. O conhecimento aprofundado das regras contratuais, por sua vez, garante objetividade à fiscalização, padroniza procedimentos e fortalece a defesa da Administração perante os órgãos de controle.

A capacitação contínua integra esse sistema como requisito estruturante, na medida em que qualifica a atuação dos agentes, reduz falhas recorrentes e contribui para a efetividade do controle preventivo, em consonância com a lógica da Lei 14.133/2021.

A inobservância desses pilares compromete a governança contratual e resulta, de forma recorrente, em apontamentos de auditoria, nulidades de atos e responsabilização funcional. Já a sua adoção sistemática fortalece a segurança jurídica, eleva o padrão da execução contratual e assegura a tutela do interesse público.

Gestão contratual eficiente não decorre de soluções casuísticas, mas da aplicação consistente de método, técnica e conformidade normativa. É fazer o essencial do jeito certo que dá segurança às decisões da Administração e evita problemas com o controle interno e com os órgãos de fiscalização.

Rodrigo Galgani | Especialista em Licitações